In risposta alla crisi epidemiologica globale causata dal coronavirus, un numero sempre più elevato di Paesi ha posto in essere misure restrittive sulla movimentazione internazionale di dispositivi medici e dispositivi di protezione individuale (anche ‘DPI’). Parimenti, l’UE ha subordinato ad autorizzazione l’esportazione di taluni DPI, a cui l’Italia aggiunge gli strumenti e i dispositivi di ventilazione invasivi e non invasivi, applicandovi limitazioni anche per le forniture intra-UE.

Misure UE

Come noto, il Regolamento di esecuzione n. 2020/402 del 14 marzo 2020 (di seguito anche il ‘Regolamento’) prevede un’autorizzazione preventiva per l’esportazione al di fuori del territorio dell’Unione per alcuni dispositivi di protezione individuale (“DPI”) per un periodo di sei settimane dalla pubblicazione del Regolamento, e quindi verosimilmente fino al 26 aprile 2020 (https://eur-lex.europa.eu/legal-content/IT/TXT/PDF/?uri=OJ:L:2020:077I:FULL&from=EN).

Con il comunicato agli operatori del 19 marzo u.s., la DG UE del Ministero degli Affari Esteri e della Cooperazione Internazionale (MAECI) ha chiarito che l’autorità competente in Italia al rilascio delle autorizzazioni previste dal Regolamento è l’Ufficio X della DG per la Politica commerciale internazionale (https://www.esteri.it/mae/it/sala_stampa/archivionotizie/approfondimenti/2020/03/autorizzazione-all-esportazione-dispositivi-di-protezione-individuale.html). 

Il rilascio delle autorizzazioni è previsto entro 5 giorni lavorativi dalla ricezione della richiesta via PEC all’indirizzo dgue.10@cert.esteri.it. Le domande (in formato PDF) devono essere presentate secondo il modello di autorizzazione riportato nell’Allegato II del Regolamento.

Inoltre, ai sensi del Regolamento di esecuzione (UE) 2020/426 del 19 marzo 2020, recante modifiche del regolamento di esecuzione (UE) 2020/402, nonché della nota di orientamento agli Stati membri in relazione al regolamento di esecuzione (UE) 2020/402 (di seguito anche gli ‘Orientamenti’), poiché l’Unione non intende limitare le esportazioni più dello stretto necessario, gli Stati membri hanno a disposizione un elenco di considerazioni di cui tenere conto nel decidere se un’autorizzazione di esportazione possa essere rilasciata o meno. Detto elenco, previsto dal 3° paragrafo dell’articolo 2 – e riportato di seguito, non è esaustivo ma deve ritenersi meramente indicativo. In particolare, nel valutare se concedere un’autorizzazione, l’esportazione dovrebbe servire, tra l’altro:
• per adempiere agli obblighi di fornitura nell’ambito di una procedura di aggiudicazione congiunta ai sensi dell’articolo 5 della decisione n. 1082/2013/UE del Parlamento europeo e del Consiglio, del 22 ottobre 2013, relativa alle gravi minacce per la salute a carattere transfrontaliero;
• per sostenere interventi di sostegno concertato coordinati dal meccanismo dei dispositivi integrati per la risposta politica alle crisi (IPCR), dalla Commissione europea o da altre istituzioni dell’Unione;
• per rispondere alle richieste di assistenza rivolte da paesi terzi o da organizzazioni internazionali al meccanismo di protezione civile dell’Unione (UCPM) e trattate da quest’ultimo, e a garantire la fornitura di dotazioni di emergenza nell’ambito degli aiuti umanitari;
• per sostenere le attività statutarie di società di soccorso all’estero che godono di protezione ai sensi della convenzione di Ginevra e nella misura in cui esse non pregiudichino la capacità di operare come società di soccorso nazionale;
• per sostenere le attività della rete globale di allarme e risposta alle epidemie (GOARN) dell’Organizzazione mondiale della sanità (OMS);
• per approvvigionare operazioni all’estero degli Stati membri dell’UE, tra cui operazioni militari, missioni internazionali di polizia e/o missioni civili internazionali di mantenimento della pace;
• per approvvigionare delegazioni dell’UE e degli Stati membri all’estero.

Infine, sono esentate dalla richiesta di autorizzazione preventiva le esportazioni verso i Paesi EFTA (Islanda, Lichtestein, Norvegia e Svizzera), Andorra, Fær Øer, Repubblica di San Marino e Vaticano nonché verso i paesi e territori d’oltremare elencati nell’allegato II del trattato. 

Misure nazionali

Gli Orientamenti chiariscono che il Regolamento è stato adottato con l’intesa che gli Stati membri revochino le eventuali misure restrittive adottate a livello nazionale riguardanti le esportazioni verso paesi terzi o gli scambi tra gli Stati membri all’interno del mercato unico, che vanno oltre le azioni finalizzate a garantire l’accesso prioritario a tale materiale a coloro che ne hanno maggiormente bisogno.

A tale proposito, in Italia, le ordinanze della protezione civile italiana n. 639 del 25 febbraio e n. 641 del 28 febbraio scorso prevedono un’autorizzazione preventiva per l’”esportazione” al di fuori del territorio nazionale di DPI e di strumenti e dispositivi di ventilazione invasivi e non invasivi.

Da un punto di vista oggettivo, è opportuno rilevare che i beni indicati nell’ordinanza 639 (i.e. i DPI) sono pressoché sovrapponibili a quelli previsti nel Regolamento, sebbene quest’ultimo li identifichi puntualmente attraverso i codici della nomenclatura combinata, mentre la protezione civile si riferisce alla circolare del Ministero della Sanità n. 4373 del 12 febbraio 2020, che riporta un semplice riepilogo descrittivo.
L’articolo 1 dell’ordinanza 641 amplia poi le misure del provvedimento 639 anche ai dispositivi di ventilazione invasivi e non invasivi, che però non sono ricompresi tra i beni del Regolamento UE soggetti ad autorizzazione.

Inoltre, è ragionevole ritenere che con la locuzione ‘esportazione al di fuori del territorio nazionale’, di cui all’ultimo periodo dell’art. 1 – comma 1, dell’ordinanza 639, siano sottoposte ad autorizzazione anche le forniture verso gli altri Stati membri, sebbene non sia chiaro l’iter necessario per la richiesta.
Perdipiù, con la Direttiva n. 4, Prot. n. 93201/RU del 17.03.2020 dell’Agenzia delle Dogane e dei Monopoli (di seguito anche la ‘Direttiva’), è dato l’obbligo a tutti gli Uffici territoriali di applicare rigorosamente il divieto di esportazione dei DPI e di strumenti e dispositivi di ventilazione invasivi e non invasivi; detti obblighi sono dunque chiaramente mirati all’attuazione delle ordinanze della protezione civile anziché del Regolamento UE.

Poiché la nota agli operatori diramata dal MAECI (si veda supra) chiarisce che la DG UE X delibera sul rilascio delle autorizzazioni ai sensi del Regolamento una volta “sentita la protezione civile”, la stessa DG UE X potrebbe altresì avere la facoltà di concedere le autorizzazioni per la fornitura verso gli altri Stati membri dei DPI e degli strumenti e dispositivi di ventilazione invasivi e non invasivi ovvero per l’esportazione di questi ultimi al di fuori dell’UE.
Tuttavia, il tenore della Direttiva n. 4 dell’Agenzia delle Dogane, nonché l’assenza di chiarezza sull’iter autorizzativo, farebbero propendere – ad oggi – per una policy of denial da parte del Dipartimento della protezione civile.
Si aggiunga a questo la disposizione prevista dall’art. 6 del D.L.18/2020, secondo la quale la Protezione Civile può predisporre la requisizione in uso o in proprietà, da ogni soggetto pubblico o privato, di presidi sanitari e medico-chirurgici occorrenti per fronteggiare l’emergenza sanitaria sul COVID-19, anche per assicurare la fornitura delle strutture e degli equipaggiamenti alle aziende sanitarie o ospedaliere ubicate sul territorio nazionale. Per i proprietari dei beni requisiti è prevista la corresponsione di una somma di denaro a titolo di indennità di requisizione pari al 100% del valore che la merce aveva al 31 dicembre 2019.

Profili sanzionatori

Come chiarito dalla summenzionata Direttiva, in caso di intercettazione di materiale illecitamente transitante in violazione alle ordinanze della protezione civile o delle norme penali, si dispone che, nell’esercizio delle funzioni di polizia giudiziaria (ai sensi degli artt. 25 del Codice della protezione civile; 55, 57 comma 3 e 347 del c.p.p., 30 e 32 della Legge 4/1929, 324 e 325 del D.P.R. 43/1973), i funzionari doganali procedano alle attività finalizzate al sequestro e alla confisca della merce illecitamente trafficata. Si ricorda, inoltre, che il contravventore potrà incorrere nella fattispecie di cui all’art. 650 del Codice penale “Inosservanza dei provvedimenti dell’Autorità” secondo cui, salvo che il fatto non costituisca reato più grave, è punito con l’arresto fino a tre mesi o con l’ammenda fino a duecentosei euro chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene. 

Le linee guida della World Customs Organization – WCO

Nella sfida globale che stiamo vivendo, è ragionevole prevedere un drastico aumento della circolazione internazionale delle forniture mediche e di soccorso. Come osservato dall’Organizzazione Mondiale della Sanità, è necessario che in questa fase cruciale vengano limitate le restrizioni agli scambi che possono interrompere o ritardare gli aiuti e il supporto tecnico necessari, con conseguente aumento del danno economico e sociale per i paesi colpiti, e che le amministrazioni doganali possano, per quanto possibile, facilitare i commerci.
Le amministrazioni doganali, dunque, sono fortemente sollecitate e chiamate a stabilire un approccio coordinato e proattivo per garantire l’integrità e la facilitazione della catena di approvvigionamento globale.

A tal fine, è stata aperta un’apposita sezione nel sito web dell’Organizzazione Mondiale delle Dogane – OMD (o WCO), progettata per raccogliere le informazioni, gli strumenti, le iniziative e i database che possono essere utilizzati per affrontare le varie sfide affrontate dagli Stati membri e dagli operatori economici in tutto il mondo (http://www.wcoomd.org/en/topics/facilitation/activities-and-programmes/natural-disaster/coronavirus.aspx). 

In tale sezione, sono state pubblicate tra l’altro le linee guida, non aventi rilevanza normativa, che gli operatori economici possono utilizzare come utile riferimento per la classificazione doganale, sulla base del sistema armonizzato a 6 cifre (anche “Harmonized System’ – HS), delle forniture mediche legate all’emergenza Covid-19.
Dette linee guida chiariscono quali sono gli HS code delle sei seguenti categorie di prodotti ritenute particolarmente sensibili:
I. COVID 19 test kits instruments and apparatus used in diagnostic test;
II. protective garments and the like;
III. thermometers;
IV. disinfectants / sterilisation products;
V. other medical devices;
VI. medical consumables.

Si veda l’elenco completo nel documento presente al seguente link: http://www.wcoomd.org/-/media/wco/public/global/pdf/topics/facilitation/activities-and-programmes/natural-disaster/covid_19/hs-classification-reference_en.pdf?la=en.