Sanzioni UE e Trust: l’Opinione dell’Avvocato Generale della CGUE sul congelamento dei beni “controllati” dal soggetto sanzionato – Causa C-483/23
Il 10 luglio 2025 è stata pubblicata l’Opinione (“Opinione”) dell’Avvocato Generale Campos Sánchez-Bordona (“AG”) della Corte di Giustizia dell’Unione Europea (“CGUE”) nella Causa C-483/23.
Il caso nasce da un rinvio pregiudiziale del Tribunale Amministrativo Regionale per il Lazio (“TAR Lazio”), chiamato a valutare se le misure di congelamento possano essere estese a beni e risorse economiche conferiti in un trust da un soggetto (“settlor”) inserito nell’Allegato I del Regolamento (UE) n. 269/2014 (“Reg. 269/2014”), anche quando tali beni risultino formalmente separati dal patrimonio personale del soggetto sanzionato.
La vicenda riguarda quattro società italiane (di seguito“le Società”) controllate, tramite una holding con sede alle Bermuda, da un trust istituito da un cittadino russo. Sebbene il trust, riconosciuto in Italia ai sensi della Convenzione dell’Aia del 1° luglio 1985, sia stato modificato dopo l’adozione delle sanzioni UE con l’intento di escludere formalmente il settlor dalla cerchia dei beneficiari, le autorità italiane hanno comunque ritenuto che questi mantenesse un controllo sostanziale sui beni.
Nel marzo 2022, il Comitato di Sicurezza Finanziaria, istituito presso il Ministero dell’Economia e delle Finanze, ha disposto il congelamento delle partecipazioni e dei beni delle Società, ritenendo che fossero indirettamente attribuibili al settlor sanzionato. Le Società e il trustee svizzero hanno impugnato il provvedimento dinanzi al TAR Lazio, sostenendo che la separazione patrimoniale e la governance del trust, anche alla luce degli obblighi di trasparenza e tracciabilità imposti dal D.lgs. 25 maggio 2017, n. 90 (“D. Lgs 90/2017”), escludevano qualsiasi disponibilità o controllo da parte del settlor.
Alla luce di quanto sopra, il TAR Lazio ha sottoposto alla Corte di Giustizia tre questioni pregiudiziali, quali: (i)chiarire se le misure di congelamento previste dal Reg. 269/2014 possano applicarsi ai beni conferiti in trust da un soggetto designato, in quanto i beni potrebbero essere ancora considerati come “appartenenti” al settlor; (ii) se le misure restrittive possano trovare applicazione qualora i beni appartengano a una “persona associata” al settlor; e,(iii) se sia sufficiente che il settlor eserciti un controllo sui beni per rientrare nell’ambito di applicazione delle misure di congelamento previste dal citato Regolamento.
L’Avvocato Generale Sánchez-Bordona, ha evidenziato come il trust, specie se istituito in giurisdizioni offshore come le Bermuda, possa essere utilizzato sia per finalità legittime sia per finalità elusive, poiché la normativa delle Bermuda consente al disponente di riservarsi ampi poteri di controllo e gestione, rendendo spesso labile la separazione tra il patrimonio del trust e quello del settlor. Questo aspetto è centrale secondo l’AG al fine di valutare, in concreto, se i beni formalmente intestati a un trust possano essere comunque assoggettati alle misure di congelamento previste dal diritto dell’Unione, anche alla luce della recente Direttiva (UE) 2024/1226, di cui avevamo parlato in un precedente post, che impone agli Stati membri dell’UE l’obbligo di punire con sanzioni penali, tra le altre condotte, anche l’elusione delle misure restrittive di carattere soggettivo – una misura questa, sottolinea l’AG, “pensata, inter alia, per combattere l’uso dei trust e simili strumenti giuridici quali veicoli per l’elusione delle misure restrittive”.
Per quanto concerne la prima questione pregiudiziale (i), l’Avvocato Generale sostiene che la mera intestazione formale dei beni a un trust non sia sufficiente, di per sé, a escludere l’applicazione delle misure di congelamento se il settlor mantiene, in concreto, un legame giuridico o fattuale con i beni. Pertanto, la valutazione deve essere condotta caso per caso, tenendo conto sia della legge regolatrice del trust sia delle concrete modalità di gestione e dei poteri effettivamente riservati al settlor. Nel caso in esame la legge delle Bermuda, riserva al settlor ampi poteri (e.g., revoca del trust, nomina o rimozione di trustee/protector, modifica dei beneficiari ecc.), tali da rendere solo apparente la separazione patrimoniale, consentendo di ritenere i beni ancora nella disponibilità sostanziale del soggetto sanzionato, legittimandone così il congelamento ai sensi dell’art. 2, paragrafo 1,del Reg. 269/2014.
Secondo l’AG, ciò è confermato non solo dalla formulazione ampia dell’art. 2, par. 1, del Reg. 269/2014 (“appartenenti, posseduti, detenuti o controllati”), che non si limita alla titolarità formale ma include anche situazioni di possesso o controllo, anche indiretto, ma anche dalla finalità antielusiva stessa del Regolamento, rafforzata dalla normativa antiriciclaggio europea (Direttiva (UE) 2015/849)e dalle linee guida della Commissione europea, che, valorizzando il concetto di “titolare effettivo”, mirano a impedire che soggetti sanzionati mantengano la disponibilità sostanziale di risorse economiche, anche attraverso strumenti giuridici complessi come i trust.
Con riferimento alla seconda questione pregiudiziale (ii), l’AG chiarisce che, sebbene la nozione di “associazione” non sia definita in modo puntuale dal Regolamento, l’applicazione delle misure previste dell’art. 2, par. 1, del Reg. 269/2014, quali il congelamento dei fondi e delle risorse economiche “appartenenti, posseduti, detenuti o controllati da qualsiasi persona fisica o giuridica, entità o organismo, o da persone fisiche o giuridiche, entità o organismi a loro associati, come elencati nell’Allegato I”, debbano essere previste anche nei confronti della “persona associata”, soltanto qualora questa risulti espressamente elencata nell’Allegato I al Reg. 269/2014. Ciò a conferma di una ratio sottesa alla normativa sanzionatoria, improntata a garantire certezza e trasparenza nell’individuazione dei soggetti destinatari delle sanzioni.
Da ultimo, con riferimento alla terza questione pregiudiziale (iii), l’Avvocato Generale sottolinea che il concetto di “controllo” di cui all’art. 2, para. 1 del Reg. 269/2014, mira ad evitare che l’efficacia delle misure restrittive venga vanificata da operazioni di interposizione o da strutture giuridiche complesse, come i trust, che consentano al soggetto sanzionato di mantenere un’influenza decisiva sui beni pur in assenza di una formale titolarità. Si richiamano, sul punto, le linee guida della Commissione Europea e la prassi del Consiglio UE, che individuano una serie di criteri per accertare l’esistenza di un controllo effettivo, fra cui, inter alia, (i) il potere di nominare o revocare amministratori (trustee/protector), (ii) la facoltà di modificare i beneficiari, (iii) il diritto di ricevere informazioni periodiche sull’amministrazione del trust, (iv) la previsione di meccanismi di revoca del trust o di ritorno dei beni al settlor.
L’Avvocato Generale, nel sostenere la necessità di una valutazione caso per caso del controllo, conclude che, ai sensi dell’art. 2, par. 1, del Regolamento 269/2014, le misure di congelamento possono estendersi anche ai beni in trust che risultino “controllati” dal settlor, anche in assenza della titolarità formale o di un’associazione. La nozione di controllo, interpretata in senso sostanziale e funzionale, consente di colpire tutte le situazioni in cui il soggetto sanzionato mantenga un potere effettivo di indirizzo, gestione o beneficio sui beni.
L’interpretazione così proposta rafforza l’efficacia delle sanzioni UE, impedendo che la creazione di trust o di altri veicoli fiduciari possa essere utilizzata come strumento di elusione delle misure restrittive. Pertanto, qualora la Corte di Giustizia dovesse seguire tali conclusioni, la decisione avrà un impatto significativo su tutte le situazioni in cui soggetti sanzionati tentino di schermare i propri asset attraverso strutture complesse, imponendo un’analisi sostanziale, e non meramente formale, dei rapporti fiduciari.
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