Il 26 giugno 2026 è stata pubblicata la versione consolidata degli emendamenti alla bozza di Regolamento del Parlamento europeo e del Consiglio sull’istituzione dell’euro digitale.
Il testo, che recepisce la posizione della Commissione per i problemi economici e monetari (ECON) del Parlamento europeo, rappresenta la base su cui si avvieranno i negoziati interistituzionali con il Consiglio e la Commissione. In particolare, rilevano quattro profili di significativa incidenza operativa per intermediari finanziari, operatori economici e consulenti: i) il regime di verifica delle persone designate; ii) l’interazione con il Regolamento (CE) n. 2271/96 (c.d “Regolamento di Blocco”); iii) il ruolo del prestatore di servizi di pagamento pubblico; iv) le verifiche sul sottostante merceologico connesse all’utilizzo dell’euro digitale.
I. Verifica dei soggetti sanzionati
L’art. 29 della bozza di regolamento sull’euro digitale introduce un obbligo di verifica periodica a carico dei prestatori di servizi di pagamento (“PSP”), volto ad accertare se gli utenti dell’euro digitale clienti del PSP di volta in volta chiamato in causa siano soggetti a misure restrittive soggettive di carattere finanziario, adottate ai sensi dell’art. 215 TFUE (es. congelamento di fondi e risorse economiche).
La struttura è tripartita:
- La verifica deve essere effettuata immediatamente dopo l’entrata in vigore di nuove o modificate misure restrittive e almeno una volta al giorno (Art. 29, para.1);
- durante l’esecuzione della singola transazione non è richiesta una verifica aggiuntiva in tempo reale rispetto a quella periodica (Art. 29, para. 2);
- il PSP che omette le verifiche e in tal modo induce un altro PSP a violare gli obblighi o i divieti di cui alle misure di congelamento (es. mancato congelamento di fondi) è tenuto a risarcire il danno finanziario subito dal PSP coinvolto a valle della catena, qualora quest’ultimo sia sanzionato per l’inadempimento (29, para. 3).
L’approccio non è privo di precedenti nel diritto dell’Unione. Il modello di verifica quotidiana sulla propria clientela è quello già adottato per i bonifici istantanei nell’area SEPA, dove ciascun PSP effettua verifiche sui propri clienti con frequenza giornaliera, anziché in tempo reale “transazione per transazione”. La scelta, già discussa nel contesto del Regolamento (UE) 260/2012 sui trasferimenti istantanei (art. 5-quinquies introdotto dal Reg. (UE) 2024/886) è funzionale a evitare che il requisito di verifica degradi la velocità di esecuzione del pagamento, che per l’euro digitale deve essere istantanea.
I.I Il coordinamento temporale tra designazione e obblighi di verifica
Il meccanismo presenta, tuttavia, una criticità strutturale che merita attenzione. La norma prevede l’obbligo di verifica immediatamente dopo l’entrata in vigore di nuove misure restrittive ovvero dopo la modifica delle stesse. Ciò sembrerebbe implicare che i PSP, a fronte dell’introduzione o modifica di qualsiasi misure restrittiva finanziaria, sarebbero tenuti a verificare nuovamente tutta la propria anagrafica di utilizzatori dell’euro digitale e, mentre tale verifica viene effettuata, secondo l’attuale proposta di testo, sembrerebbe naturale dover interrompere qualsiasi transazione.
Appare in particolare complesso gestire questo ulteriore obbligo di verifica che, stante la formulazione attuale della proposta (“Payment Service Providers offeringdigital euro payment transactions shall verify whether any of their digital euro users are persons or entities subject to targeted financial restrictive measures. Payment service providers shall carry out such verifications immediately after the entry into force of any new restrictive measures, and immediately after the entry into force of any amendment to such targeted financial measures, and at least once every calendar day”), costringerebbe a una verifica ulteriore di tutta l’anagrafica anche solo a fronte di una modifica di una singola designazione in un singolo programma sanzionatorio.
II. L’evoluzione del Regolamento di blocco e le sue attuali criticità applicative
La bozza di regolamento sull’euro digitale contiene, all’art. 29 para. 1-b, una disposizione innovativa che introduce un meccanismo di misure eccezionali e temporanee a tutela degli utenti colpiti da effetti extraterritoriali di normative di paesi terzi.
La norma si attiva in caso di interruzione, restrizione o diniego di accesso ai pagamenti digitali derivante dall’applicazione extraterritoriale di normative di un paese terzo elencate nell’Allegato del Regolamento (CE) n. 2271/96. In tale ipotesi, la Commissione, su richiesta di uno Stato membro e previo parere della BCE, può adottare misure temporanee e proporzionate per tutelare l’accesso all’euro digitale dell’operatore colpito, incluso il ricorso ai PSP pubblici designati ai sensi dell’art. 14.
La disposizione si inserisce nel più ampio obiettivo di rafforzare l’autonomia strategica dell’Unione nel settore dei pagamenti, prevedendo un meccanismo di continuità operativa nei casi in cui l’accesso ai servizi di pagamento digitali sia compromesso dall’applicazione extraterritoriale di normative di paesi terzi. Tale previsione mira, in particolare, a mitigare le conseguenze dei fenomeni di de-risking, in forza dei quali taluni PSP privati possono limitare o interrompere rapporti e operazioni per il timore di ripercussioni derivanti dall’applicazione di regimi sanzionatori stranieri, anche in assenza di misure restrittive adottate dall’Unione ai sensi dell’art. 215 TFUE.
Il Regolamento di blocco, tuttavia, è uno strumento normativo di concezione risalente, elaborato in un contesto geopolitico e regolatorio significativamente diverso da quello attuale.
Adottato nel 1996 in risposta alle sanzioni USA su Cuba e Iran, aggiornato nel 2018 con il Regolamento delegato (UE) 2018/1100 per includere le sanzioni iraniane riapplicate dopo il ritiro USA dall’Accordo Internazionale sul Programma Nucleare dell’Iran (“JCPOA”), il suo Allegato copre un perimetro specifico e limitato di normative extraterritoriali statunitensi:
- Cuban Liberty and Democratic Solidarity Act del 1996;
- Iran Sanctions Act del 1996;
- Iran Freedom and Counter-Proliferation Act del 2012;
- National Defense Authorization Act;
- Iran Threat Reduction and Syria Human Rights Act del 2012;
- Iranian Transactions and Sanctions Regulations
Una delle principali criticità dell’attuale quadro normativo risiede nel fatto che, negli ultimi anni, gli Stati Uniti hanno progressivamente ampliato il ricorso ai poteri emergenziali, in particolare all’International Emergency Economic Powers Act (IEEPA), quale base giuridica per l’adozione di sanzioni primarie e secondarie con un’estensione ben più ampia rispetto alle normative espressamente elencate nell’Allegato del Regolamento di blocco. L’IEEPA, infatti, non figura nell’Allegato del Regolamento (CE) n. 2271/96, né la Commissione ha finora esercitato il potere di aggiornare tale Allegato mediante atto delegato per includervi detta normativa.
Ne consegue che un prestatore di servizi di pagamento (PSP) dell’Unione europea destinatario di sanzioni secondarie fondate sull’IEEPA non può avvalersi delle tutele offerte dal Regolamento di blocco.
Inoltre, si rileva che la disposizione di cui all’art. 29 si innesta su un quadro normativo nel quale il Regolamento di blocco già vieta, per le normative ricomprese nel proprio Allegato, di conformarsi agli effetti di determinate misure extraterritoriali. Lo stesso Regolamento prevede, all’art. 5, par. 2, che l’operatore possa essere autorizzato dalla Commissione a derogare a tale divieto qualora il mancato adeguamento gli arrechi un grave pregiudizio. Ne deriva, pertanto, un interrogativo applicativo che la proposta di regolamento non affronta espressamente. Nell’ipotesi in cui un PSP europeo ritenga di dover negare l’accesso all’euro digitale a un utente designato in una lista sanzionatoria, al fine di evitare l’applicazione di sanzioni extraterritoriali, occorrerebbe stabilire se esso debba anzitutto richiedere alla Commissione l’autorizzazione prevista dall’art. 5 del Regolamento di blocco e se, parallelamente, lo Stato membro interessato debba attivare il meccanismo di cui all’art. 29, par. 1-b, della proposta di regolamento sull’euro digitale, chiedendo alla stessa l’adozione di misure eccezionali a tutela dell’utente coinvolto.
A tal riguardo, la proposta non chiarisce quale sia il rapporto tra questi due procedimenti, né come essi debbano coordinarsi sotto il profilo temporale e decisionale, senza che sia definita la priorità tra le due valutazioni o le modalità con cui le relative decisioni dovrebbero interagire. Si tratta di un profilo che meriterebbe un chiarimento nel prosieguo dell’iter legislativo, al fine di definire il coordinamento tra le due procedure.
III. Il prestatore di servizi di pagamento pubblico designato: profili organizzativi e contrattuali
Ai sensi dell’art. 14, par. 3 della bozza di regolamento, gli Stati membri avrebbero l’obbligo di designare uno o più soggetti, autorità pubbliche, uffici postali o equivalenti, tenuti per legge a fornire i servizi base dell’euro digitale, ai soggetti privi di un conto bancario ordinario o che non desiderano aprirne uno. La norma prevede, in alternativa, che lo Stato membro possa affidare tale compito a uno o più prestatori di servizi privati, selezionati mediante procedura di gara d’appalto pubblica, ovvero, per accordo bilaterale, designare l’autorità competente di un altro Stato membro.
III.I L’affidamento del servizio a prestatori privati e la tutela della continuità del servizio
La possibilità di designare un’autorità pubblica quale prestatore dei servizi base dell’euro digitale appare particolarmente significativa proprio nella prospettiva del contrasto agli effetti del de-risking da sanzioni extraterritoriali. Un soggetto pubblico, infatti, potrebbe garantire l’accesso all’euro digitale anche nei confronti di utenti destinatari di designazioni di stati terzi a valenza extraterritoriale e non recepite dall’Unione, assumendo direttamente il rischio di eventuali reazioni da parte delle autorità sanzionanti. Sotto questo profilo, la scelta del legislatore sembra coerente con la finalità di assicurare un accesso effettivo all’euro digitale anche nelle situazioni in cui un prestatore privato, ad esempio per ragioni di esposizione al sistema finanziario statunitense, potrebbe essere indotto a praticare forme di de-risking.
Più problematica appare, invece, l’alternativa prevista dallo stesso art. 14, par. 3, che consente agli Stati membri di affidare il servizio mediante procedura di gara a prestatori di servizi di pagamento privati. In tale ipotesi, il rischio sanzionatorio che la designazione di un soggetto pubblico tende a neutralizzare viene sostanzialmente reintrodotto. È infatti lecito domandarsi quale operatore privato sarebbe disposto ad assumere, nell’ambito di un affidamento pubblico, l’obbligo di garantire l’accesso all’euro digitale anche nei confronti di soggetti destinatari di designazioni extraterritoriali (OFAC in primis), esponendosi alle possibili conseguenze derivanti dall’applicazione, ad esempio, di sanzioni secondarie statunitensi.
Proprio per questa ragione, qualora gli Stati membri optassero per l’affidamento del servizio a operatori privati, la documentazione di gara e il contratto dovrebbero disciplinare espressamente tali profili di rischio. Clausole specifiche potrebbero rendere contrattualmente vincolante l’obbligo di continuità del servizio ed escludere la possibilità di invocare il mero rischio derivante da misure sanzionatorie extraterritoriali quale causa di rifiuto dell’accesso ai servizi base dell’euro digitale.
Tuttavia, tale soluzione contrattuale non appare di per sé sufficiente a neutralizzare il rischio sottostante, nella misura in cui l’operatore privato resta comunque esposto a conseguenze regolatorie e finanziarie derivanti da ordinamenti terzi. Ne deriva che la tenuta effettiva del modello dipende non tanto dall’enforcement contrattuale interno, quanto dalla capacità del sistema europeo di assorbire e compensare l’esposizione esterna al rischio sanzionatorio.
In questa prospettiva, l’opzione dell’affidamento a soggetti privati dovrebbe essere quantomeno riesaminata alla luce della sua compatibilità sostanziale con la finalità di garantire la continuità incondizionata dell’accesso all’euro digitale, che costituisce uno degli obiettivi dichiarati della disciplina.
IV. I profili di controllo delle esportazioni e di trade compliance
Va infine segnalato che, in una prospettiva di trade compliance ed export control, la natura prevalentemente domestica e intra-UE dell’euro digitale non esaurisce gli obblighi di verifica gravanti sui prestatori di servizi di pagamento. Questi ultimi, infatti, sono già tenuti, nell’ambito dei presidi antiriciclaggio, a verificare la liceità dell’operazione economica sottostante al pagamento; tale verifica non può prescindere, ove rilevante, dal rispetto della disciplina in materia di controllo delle esportazioni.
Anche nell’ipotesi di pagamenti effettuati esclusivamente tra soggetti stabiliti in Stati membri diversi, permane la necessità di considerare la normativa relativa ai beni a duplice uso e ai materiali d’armamento. In particolare, per i beni elencati nell’Allegato IV del Regolamento (UE) 2021/821, così come per i materiali d’armamento disciplinati dalle normative nazionali dei vari Stati membri, l’autorizzazione è richiesta non soltanto per l’esportazione verso Paesi terzi, ma anche per il trasferimento intraunionale. Ne consegue che un pagamento in euro digitale tra due controparti stabilite in diversi Stati membri può essere funzionale a un’operazione soggetta ad autorizzazione, circostanza che non emerge dalla sola verifica soggettiva degli utilizzatori dell’euro digitale, ma richiede un controllo anche sulla natura dei beni oggetto della transazione.
Il tema assume un rilievo ancora maggiore nei casi in cui l’euro digitale sia distribuito in Paesi terzi nell’ambito degli accordi internazionali previsti dall’art. 19 della proposta di regolamento. Tali accordi subordinano infatti l’accesso all’euro digitale all’applicazione di requisiti equivalenti a quelli imposti ai PSP dell’Unione, comprese le verifiche soggettive previste dall’art. 19, par. 2, lett. c).
Tuttavia, a differenza delle operazioni intra-UE, in tali ipotesi il pagamento può sottendere una vera e propria esportazione verso un Paese terzo, con conseguente applicazione dell’intero sistema unionale di controllo delle esportazioni. Oltre alle verifiche soggettive richieste dalla disciplina sull’euro digitale, i PSP dovranno pertanto tenere conto delle più articolate verifiche merceologiche proprie derivanti, ad esempio, dalle misure restrittive UE o dalle norme di export control, dovendo verificare documentalmente, ad esempio, che l’esportazione di un determinato prodotto pagata tramite euro digitale non fosse soggetta alle succitate restrizioni.
Conclusioni
La bozza di regolamento sull’euro digitale rappresenta un passo significativo verso la costruzione di un’infrastruttura monetaria sovrana per l’Unione, dotata di strumenti specifici per contrastare il de-risking da sanzioni extraterritoriali. Tuttavia, la piena operatività di questi strumenti è condizionata da ulteriori interventi complementari e chiarimenti normativi che restano da compiere.
Il mandato negoziale relativo a tale regolamento sarà annunciato all’inizio della sessione plenaria di luglio. Il testo definitivo dovrà essere negoziato con il Consiglio prima della sua entrata in vigore.
I professionisti dello Studio Legale Padovan, con la propria consolidata esperienza in materia di sanzioni economiche internazionali, controllo delle esportazioni e trade compliance, continuerà a monitorare attentamente l’evoluzione dell’iter legislativo e lo svolgimento dei negoziati interistituzionali, rimanendo a disposizione di intermediari finanziari, operatori economici e stazioni appaltanti per valutare l’impatto operativo della normativa in esame e definire le soluzioni contrattuali e procedurali più adeguate.
